27.6.08

Actos que causan estado en la vía Administrativa y actos que no agotan dicha vía - CISK

Como recordaremos Acto Administrativo es una “Declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”. (Gordillo Tomo II Capitulo X Pág. 8).
Los actos administrativos como productores de efectos jurídicos directos, pueden ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de recursos administrativos que la ley reconozca. Esto en razón, del derecho que toda persona tiene, a que la administración le otorgue los medios pertinentes para cuestionar y discutir la validez de un acto emitido por esta.


Actos que agotan la vía administrativa
Base Jurídica Conceptualización
Podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Art. 7 literal a) lo siguiente:
“No se admitirá la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos:
a) Los consentidos expresamente y aquellos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que esta agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente”.
De esto podemos deducir que en un procedimiento administrativo, es requisito agotar todos los medios de impugnación que la ley establece para poder posteriormente acceder a la vía judicial en sede contencioso administrativo.
Doctrina
“La exigencia de que la resolución que sea recurrida cause estado de forma que no sea reclamable sino en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, es un requisito según el cual el recurso contencioso-administrativo solo se admitirá en relación con las disposiciones y los actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en la vía administrativa” (Enterria, Tomo II, Pág. 487).
Gordillo reconoce de igual forma a los actos que agotan la vía administrativa: “El acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo puede hacer cosa juzgada administrativa, sea un ente autárquico, empresa del Estado, etc”. (Gordillo, Tomo III, Capitulo VI, Pág.4).
De esta conceptualización, podemos deducir que un acto que agota la vía administrativa es aquel al que no se le puede interponer recurso administrativo alguno porque se agotaron todos los medios de impugnación establecidos por la ley; sin embargo, queda expedita la posibilidad de interponer un recurso judicial, siempre que el acto ya no pueda ser recurrible en sede administrativa, ya que el administrado no tiene mas opción que acudir a la vía contencioso administrativa.

Existen 2 formas de agotar la vía administrativa:
1. Interponer los recursos procedentes: Basándonos en los recursos que las leyes admiten en sede administrativa.
2. Que una ley diga expresamente que un determinado acto agota la vía administrativa: Esto presupone dos requisitos que la ley dispone:
 Reserva de ley: “En caso de que el recurso administrativo en cuestión no ha sido establecido por una norma con rango de ley, sino por un reglamento, adquiere entonces el carácter de potestativo, y el particular puede optar entre interponerlo o bien acudir directamente a la vía contencioso administrativa”. (Gamero, Pág. 46 ).
Ejemplo: Un ejemplo de esta facultad potestativa del administrado se da en la Sentencia Ref. 142-M-98, en la que la Sala declara sin lugar la inadmisibilidad que la Dirección General de Tránsito pide por no haberse agotado la vía administrativa, ya que , el recurso que se admitía estaba regulado en el Reglamento General de Transito y Seguridad Vial, el cual adquiere el carácter de potestativo ya que solo puede regularse mediante una ley formal, por tanto, no puede exigirse su utilización como un requisito para poder interponer posteriormente la acción contencioso administrativo.
 Declaración expresa de que el acto agota la vía administrativa: Una segunda situación se da cuando la ley no dice expresamente que un acto agota la vía administrativa y tampoco regula un recurso que proceda interponer contra este, por lo que el administrado debe acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa. Tal afirmación, viene dada de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su Sentencia CAN110M96.97.

Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo ha declarado inadmisible el recurso interpuesto en una demanda por no haberse agotado la vía administrativa, un ejemplo de ello lo podemos encontrar en la Sentencia de 106-2006.

Ejemplos de actos que agotan la vía administrativa a través de recursos en sede administrativa
 Art. 135 y 137 del Código Municipal
 Art. 13, 46 y 56 de la Ley de Servicio Civil
 Art. 76 y 77 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica (LACAP).

Impugnabilidad de los actos administrativos

En función de su impugnabilidad ante la Sala de lo Contencioso Art. 7de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los actos se pueden clasificar en:

Actos de trámite. Definición doctrinaria: “Son aquellos actos productores de efectos jurídicos directos, aunque, relativos al procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o de mero tramite”. (Gordillo, Tomo II Capitulo X Pág. 13).
En el derecho comparado se establecen los casos en los cuales es procedente impugnar este tipo de actos:
 Si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
 Determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
 Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos: En este último aspecto, podemos encontrar en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Art. 9 que establece que se restringe la admisibilidad de estos tipos de actos ya que solo son admisibles los recursos de aquellos actos que constituyan una infracción de un derecho o un interés legitimo.
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo reconoce que a pesar de que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo no hace alusión expresa a esta clase de actos, se ha establecido su impugnabilidad. Sin embargo, solo se admitirá su impugnabilidad en determinados supuestos, el primero de ellos, es cuando se refiere a aquellos actos de tramite asimilables a definitivos que ponen fin al procedimiento administrativo; que hacen imposible su continuación, o que deciden indirectamente el fondo del asunto. (Sentencia Ref. 27-T-99 y Sentencia del día treinta de abril de mil novecientos noventa ocho. Ref. 26-E-97).
Ejemplo: En base a lo que la Sala ha resuelto respecto de los actos de trámite, podemos concluir, que en principio, no son impugnables, por ejemplo la admisión de un contrato en el ministerio de trabajo. Sin embargo, excepcionalmente, pueden ser impugnados, por ejemplo, en el caso de los actos de trámite que resuelvan directa o indirectamente el fondo de la pretensión: Cuando la Comisión del Servicio Civil no acepte pruebas descargo cuando se me esta llevando un proceso de destitución o despido.

Actos definitivo: Definición doctrina: “El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efectos externos creando una relación entre la administración, las demás cosas o personas; su nota fundamental esta en su autonomía funcional que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por si mismo al particular” (Gordillo, Tomo III, Capitulo II, pagina 9, 10).
Jurisprudencia: La Sala de lo Contencioso Administrativo los define como “los actos definitivos contienen la manifestación final de voluntad de la Administración en un determinado procedimiento administrativo” (Sentencia 157-S-2002).
Podemos encontrar otros casos en los que la Sala se ha pronunciado respecto de estos tipos de actos en sentencias del 30/04/1998, Ref. 26-E-97).
Ejemplo: Ejemplo de un acto que concluye un procedimiento es la resolución emitida por la Comisión del servicio Civil en un proceso de destitución o despido.

Actos presuntos (silencio administrativo). Como sabemos, existen actos expresos, que son los que se clasifican según su impugnabilidad en actos de trámite y actos definitivos, tal como ya vimos anteriormente; pero existen a su vez, actos presuntos, que son aquellos sobre los cuales la Administración no se pronuncia respecto de una actuación propia.
La doctrina los define de la siguiente manera: “En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por si misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo” (Enterria, Pág. 585).
Base Jurídica: El Art. 3 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que procede la acción contencioso administrativa contra la denegación presunta de una petición una vez transcurrido el plazo de sesenta días desde la fecha en que se presentó dicha petición o solicitud.
El silencio administrativo, tal como afirma Enterria, puede ser negativo o desestimatorio, pero a su vez, puede ser positivo o estimatorio, el cual consiste en que transcurrido el plazo y la Administración no emite una respuesta se deben entender estimados la solicitud o el recurso presentados por el interesado. Sin embargo, hay que tener presente que el acto presunto estimatorio solo tiene aplicabilidad en los casos en los que la ley los regule expresamente.
Jurisprudencia: Un caso de un acto presunto en sentido negativo o desestimatorio lo podemos encontrar en la Sentencia 80-P-98, Sentencia CAN110M96.97 y Sentencia Ref. 315-C-2003.
Un ejemplo de un acto presunto que se entiende como positivo o estimatorio es el Art. 77 Inciso cuarto de la LACAP que establece que la falta de respuesta del recurso de revisión es considera en sentido positivo.
Actividad administrativa no impugnable
1. Actos consentidos expresamente.
Base Jurídica: Art. 7 literal a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “El plazo de interposición del recurso contencioso administrativo es preclusivo, no cabe interponer recurso contra los actos que no hayan sido impugnados en tiempo y forma” (Gamero, Pág. 60 ).
El mismo autor continua afirmando que estos actos, comprenden además, aquellos supuestos en los que no se interpuso en plazo el recurso administrativo, cuando habiéndose presentado no se interpuso después la demanda en la vía contencioso administrativa en el plazo establecido y cuando se entiende desestimada la petición del administrado por no haberse pronunciado en el plazo y el administrado no se deduce después en plazo la demanda en vía judicial. En este sentido, estamos hablando de aquellos actos conocidos como actos firmes, ya que no son susceptibles de recurso contencioso administrativo.
Jurisprudencia: La Sala establece los casos en los cuales el acto adquiere estado de firmeza, y por tanto, no puede ser recurrible: “tal firmeza se alcanza cuando el acto admite recurso administrativo y no se interpone en tiempo y forma qué indica la ley; de igual manera respecto de aquellos actos que no admiten recurso alguno o que habiéndose agotado la vía administrativa no se ejerció la acción contenciosa dentro del plazo prescrito en el Art. 11 L .J.C. A.”(Sentencia 40-0-2001). Un ejemplo lo podemos encontrar en la Sentencia 157-S-2002.

2. Actos confirmatorios de otros anteriores consecutivos y firmes.
Base Jurídica: Esta clase de actos los podemos encontrar en el Art. 7 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Doctrina: “Existen actos administrativos que carecen de vida independiente, pues son una mera reproducción de otros anteriores que fueron consentidos sin impugnación” (Gamero, Pág. 61).
No son propiamente actos, sino que son la reproducción de un acto anterior, se trata de la mera ejecución material de los actos administrativos.
Jurisprudencia: De este tipo de actos podemos encontrar mas pronunciamientos de la Sala Contencioso Administrativa en la Sentencia 157-S-2002 que establece “El acto reproductorio es aquel emitido de forma posterior a las actuaciones firmes o definitivas y se constituye en un mero acto repetitivo de ellas, concurriendo en el mismo una total identidad o reproducción de la manifestación final o firme anterior”
En la Sentencia 40-O-2001, la sala dispone que existe prohibición expresa del legislador de admitir la acción contenciosa contra actos que confirmen o reproduzcan actos administrativos definitivos o firmes, por haber transcurrido el plazo para impugnarlos, ya sea en sede administrativa o judicial. Otro caso en el que podemos observar este tipo de actos, los podemos encontrar en la Sentencia 110-M-96.
Podemos concluir, que este tipo de actos, que no pueden ser recurribles en lo contencioso administrativo, tampoco pueden serlo en sede administrativa, por ser una reproducción de un acto anterior, por ejemplo, que el administrado interponga un recurso en sede administrativa, y se le resuelva no a lugar y vuelva a interponer el mismo recurso ante la misma administración.
Actos que no agotan la vía administrativa

Podemos afirmar que un acto que no agota la vía administrativa es por lo general aquel acto que tiene diseñado un recurso para su impugnación en sede administrativa. Un ejemplo es el Art. 46 del la Ley de Servicio Civil y el Art. 76 de la LACAP. Sin embargo, existe otro caso al que la ley hace referencia: “Según el articulo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa un acto no agota la vía administrativa en tanto no haya ley que lo diga expresamente, y si la regulación existente se reduce a no fijar un recurso administrativo ello no significa que el acto definitivo agote la vía administrativa, sino que hay que buscar el medio de agotar la vía administrativa en este caso. Para ello podemos acudir al Art. 3 de la ley de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme el cual, contra la denegación presunta de una petición los ciudadanos pueden interponer recurso contencioso administrativo.”(Gamero, Pág. 48 y 49). Esto lo afirma de igual manera la Jurisprudencia en la Sentencia 342-C-2004. Un ejemplo de una ley que no regule recurso es el Art. 42 de la Ley de Servicio Civil.

Bibliografía
 Gordillo, Agustín, Octava edición 2004, “Tratado de Derecho administrativo, Tomo III: El Acto Administrativo, Capítulos II y VI, Fundación de derecho administrativo”, Buenos Aires, Argentina.
 Eduardo García de Enterria y Tomas Ramón Fernández, Editorial Civitas, 1997, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, ,Pág.232).
 Gamero, Casado, Eduardo Primera edición 2001, ”Derecho Administrativo, Monografías, La Jurisdicción Contencioso Administrativo, , El Acto Administrativo, Concejo nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitación Judicial San Salvador, El Salvador.
 Jurisprudencia: http://www.csj.gob.sv/contencioso/jurisprudencia.htm