18.6.08

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - HCA

I. Antecedentes históricos
El renacimiento se caracteriza durante sus tres primeros siglos por una tendencia creciente a aumentar el poder del monarca de tal manera que la administración se vuelve despótica y arbitraria ya que los tribunales de justicia no podían invadir el terreno de policía, función que era ejercida por el monarca, ni tampoco verificar la legalidad de su actuación.


La Revolución Francesa consagra como principio constitucional la doctrina de división de poderes expuesta por Montesquieu en su obra L’espirit des lois en 1748. Con la preocupación de asegurar la libertad de los ciudadanos, se acepta la idea de que cada función estatal debe constituirse como competencia única y exclusiva de unos órganos expresamente creados para ejercerlas (Nueva Enciclopedia Jurídica p. 488). La Revolución Francesa trae consigo por primera vez la noción del acto administrativo como consecuencia de ese principio constitucional de separación de poderes, separando así Administración y Justicia. El acto administrativo era un acto jurídico fuera del poder jurisdiccional del juez, sometido al control de la autoridad administrativa que era la única competente para ejercer este control.

II. Definición de función administrativa y acto administrativo
El acto administrativo es la manifestación del ejercicio de la función administrativa. Ambos términos son vinculantes; no pueden desvincularse porque inducen a una evidente confusión terminológica e innecesaria. Debe pues abandonarse la inconsecuencia de admitir en forma amplia la extensión del concepto de acto administrativo y en cambio restringir el concepto de acto administrativo, que no es si no parte, consecuencia o aplicación de aquella.
De acuerdo a Gordillo (p.2 Tomo II) no existe una definición legal de función administrativa ni de acto administrativo; sin embargo, expone que para conceptuar la función administrativa se dan esencialmente dos nociones en el plano doctrinal:
1. La noción orgánica, formal o subjetiva, la cual estable que función pública es toda función que realice un órgano de la administración.
2. La noción sustancial, material u objetiva, la cual establece que se entenderá por función administrativa la actuación concreta, practica, precisa del estado realizado por cualquiera de los órganos.
Para obtener un concepto más completo de función administrativa deben fusionarse estos conceptos, que involucran tanto datos objetivos como orgánicos. No se puede tomar solo el punto de vista formal porque los órganos legislativos y jurisdiccionales también realizan funciones administrativas. Desde el punto de vista material implicaría afirmar que los tres poderes realizan las mismas funciones y por lo tanto no habría división de poderes ni sistema de pesos y contrapesos.
Gordillo (pag.1 Tomo I) también afirma que la función administrativa “comprende toda actividad de los órganos administrativos (centralizados o descentralizados) y también la actividad de los órganos legislativos y judiciales en la medida que no se refiere a sus funciones especificas”. Esto significa que todas las actuaciones de los órganos administrativos son funciones administrativas en tanto que den lugar a un acto administrativo, como por ejemplo la imposición de una esquela de transito que solo le compete a la policía de tránsito, y por tanto este acto solo puede ser emitido por este órgano administrativo. Por otro lado, también los demás órganos pueden realizar funciones administrativa diferentes a sus funciones específicas, como por ejemplo, la contratación y despido de empleados, compra de equipos y materiales, etc. por parte del órgano judicial (cuyas funciones específicas son administrar justicia).
Para entender mejor el acto administrativo como parte de la función administrativa, es necesario definir el acto administrativo, para lo cual hay que tomar en cuenta las dos siguientes nociones:
1. La noción, orgánica, subjetiva o formal la que dice que acto administrativo solo es el que dicta un órgano administrativo y otros órganos.
2. La noción, material, objetiva o sustancial establece que acto administrativo es todo acto, cualquiera que sea el órgano que lo dicte siempre y cuando tenga sustancia administrativa.

Eduardo García Enterría (p. 544 Vol. I) lo define como “acto jurídico de voluntad o deseo dictado por la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria”. Por ejemplo, el funcionario que emite un pasaporte, que no es el ministro, está realizando un acto para el cual tiene potestad de realizarlo conferido por la administración pública, no así un funcionario que emite el pasaporte y que sus competencias son otras, por lo tanto, este no constituiría un acto dictado por la administración pública.
El acto administrativo no se haya subjetivamente en los actos administrativos si no objetivamente en el ejercicio de la función administrativa sin interesar que órgano la ejerce. Es decir, el acto administrativo no se realiza a título personal, sino bajo la delegación o autorización de la autoridad estatal.

III. Clasificación de la función administrativa
La función administrativa se manifiesta en (1) actos jurídicos, (2) hechos jurídicos y (2) actos materiales.
1. Actos jurídicos son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio, productoras de un efecto jurídico directo, esto es, del nacimiento, modificación o extinción de un derecho o deber jurídico de un objeto de derecho.
El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos, que son una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el nombramiento de un empleado público, el otorgamiento de una concesión, o un contrato de obras publicas.
2. Hechos jurídicos son las conductas administrativas que produce un efecto jurídico determinado sea en la creación de un derecho o un deber o incluso la producción de responsabilidad respecto del agente que lo cometió o de la administración: el agente de la PNC que le detiene sin orden de autoridad competente.

3. Actos materiales son un campo muy importante de los actos administrativos los cuales pueden entenderse como aquellos que no producen ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedentes jurídicos de los actos administrativos. Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Solo de una manera indirecta puede el acto material causar un efecto jurídico.
Las entidades no estatales pueden emitir actos administrativos en los casos que la ley les atribuye esa potestad sean estas públicas o privadas. También pueden celebrar contratos administrativos con sus proveedores cuando concesionan los servicios. Y pueden dictar actos administrativos unilaterales e individuales.

IV. Base legal
Principio de legalidad art. 86 de la Constitución de la República de El Salvador. Este principio exige que las actuaciones de la administración se encuentren enmarcadas al ordenamiento jurídico. La palabra legalidad se refiere a la ley tanto en sentido formal como material la constitución, los tratados internacionales, incluso los reglamentos, ordenanzas, etc.
De acuerdo a este principio, la administración está sometida a la ley a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación. Si la ley no le habilita para actuar no puede haber potestad administrativa alguna es decir, podrá actuar cuando la ley lo autorice expresamente.
El art. 86 inciso ultimo se relaciona con el art. 164 de la constitución ya que los acuerdos ordenes resoluciones que sean emitido por los funcionarios del Órgano Ejecutivo serán nulos cuando estos hayan excedido las facultades que otorga la constitución.

V. Referencias
• Eduardo García Enterría, Curso de Derecho Administrativo volumen I 1974, 1ª Edición, Editorial Civitas S.A, Madrid.
• Nueva Enciclopedia Jurídica Tomo X, Editorial Francisco Seix, S.A. Barcelona 1967 publicada bajo la dirección de Carlos-E Masarenas
• Gordillo